华敏超 - 英国政府当初同意苏格兰独立公投的原因探析
英国最高法院在11月23日裁定，未经英国政府授权，苏格兰不得就脱离英国问题举行独立公投。英国最高法院的裁定书写道，苏格兰议会“没有权力为苏格兰独立公投立法”。
这一裁决结果其实毫不意外，但同时也毫不意外地引起了苏格兰民族党的极度不满，当然苏格兰议会也毫不意外地表示接受裁决。这些毫不意外的背后，使我们难免发出疑问：为什么苏格兰议会一再提出再次独立公投？英国政府2012年为何会同意苏格兰进行独立公投？现在又为何不同意？
在2011年的地方选举中，苏格兰民族党获得了苏格兰议会中129个席位中的69席，这意味着苏格兰民族党可以在不用考虑其他党派的情况下推行自己的政策，也意味着苏格兰民族党足以代表苏格兰议会，向时任英国保守党政府商议独立公投事宜。2012年10月15日， 经过多轮协商，双方签署“爱丁堡协议”，英国议会随即通过了一项“第 30 条”（section 30）命令让苏格兰议会临时有权举行公民投票，对于这场公投，英国政府信心十足，“期待一场轻松的胜利”。然而，后面的事实却并不如此轻松，这一公投延续的问题，困扰英国至今，那么当时的英国为何会同意苏格兰公投呢？笔者认为可以从历史逻辑和现实逻辑两个层面分析。
英国议会大厦（路透社）
一、英国政府同意苏格兰独立公投的历史逻辑
法国著名历史学家布罗代尔（Braudel）就曾说：“唯有历史才能说明法兰西作为一个地理整体的成长过程。”英国独特的历史轨迹，对英国政府后来的决策有着深远的影响。
英国，如著名历史学家狄金森所言，“在世界较为发达的政治国家之中，实现了最长时期内没有暴力革命或者流血内战以及强加的独裁统治与国外占领” ，这使得英国的地方自治传统能够得以保留并逐步发展。作为世界宪政史上的里程碑文献，1215年的英国《大宪章》不仅确立了“王在法下”的原则，同时确定了保护地方自由的传统，在第十三条规定：“伦敦市应保有其原有之一切自由权及自由风俗习惯，水陆皆然。朕并承认其他各城邑、市镇、口岸保有其自由权及自由风俗习惯。”有学者对此指出：“英国是一个建立在地方分权基础上的单一制国家”。在20世纪以前的大部分时间里，英国对于地方事务的管理，基本采取不干预的态度，“大多数英格兰人对于苏格兰、威尔士和北爱尔兰的困扰问题漠不关心”（狄金森语）。以苏格兰为例，尽管苏格兰在1707的合并过程中放弃了苏格兰议会，但仍保留了大量与独立相关的机构，并且有着不同于英格兰的法律体系和国家教会。这种宗教分立本身既是英国地方自治传统的表现，又加固了英国地区各立的意识。如爱丁堡大学教授汤姆·迪瓦恩（Tom Devine）所言：“（英苏的联盟）并不是基于感情，而是基于一种便利，是实用性质的联盟。”一旦这种便利消失，联盟也可以解散。
在联盟里，英国政府在绝大部分时间内一直尊重着苏格兰的自主性和民族性，苏格兰作为一个不同于英格兰的民族，在英国是从来毋庸置疑的问题。英国的这种地方分权的传统，如著名的欧洲民族主义研究学者迈克尔·基廷（Michael Keating）所言，使得英国国内“并没有一个与少数民族主义相对应的英国民族主义”，在面对苏格兰的公投要求时，自然能够以更加开放的态度去接受。
二、英国政府同意苏格兰独立公投的现实逻辑
现实逻辑，顾名思义，即当时卡梅伦政府认为同意公投对于执政党的风险与收益（costs and benefits）问题。在当时的英国政府看来，同意苏格兰独立公投是一个典型的“低风险，高回报”的决策。这是基于对于苏格兰会选择留在英国的强大信心。因此，同意公投，可以换取“民主”美名，甚至可能有潜在的选票回馈。
历史上看，追求苏格兰独立的苏格兰民族党在1970年代之后才开始有影响力。1967年，年轻的女律师温妮·尤因（Winnie Ewing）在汉密尔顿补选中获得了46%的选票，击败了工党和保守党的对手，赢得了苏格兰民族党自1945年以来的首个议席，标志着苏格兰政治进入了一个新的发展时期。在此之前，民族党长期处于英国政治的边缘地位，追求独立的宣言无人问津。甚至于19世纪初，许多苏格兰上层人士还抱怨保留自己的法律、教育体系是苏格兰落后的原因，期待更多地融进与英格兰的联盟。尽管后来民族主义的兴起证明了苏格兰民族性的一直存在，但不得不承认的是苏格兰民族主义在相当长的一段时间处于“弱民族主义” 状况。在其他地区民族主义风起云涌之际，苏格兰正在庆祝自己与英格兰的伟大结合。
虽然时至公投前夕，苏格兰支持独立的人数已远非昔日可比，但民调显示，支持独立的人数并没有随着支持民族党的人数上升而呈一边倒态势，如下图所示。
苏格兰独立支持率(1999-2016)
（资料来源：Scottish Social Attitudes, From Indyref1 to Indyref2? The State of Nationalism in Scotland.）
在2012年签署《爱丁堡协议》之前，苏格兰的独立支持率一直在30%上下浮动，远没有达到足以让保守党政府惊慌的地步。因此，现实的民意可以让英国“大方”地显示自己的民主，因为保守党政府有信心、有数据相信苏格兰人不会脱离英国。而且，给予苏格兰独立公投的权利，也显示了英国政府对于苏格兰民意的尊重，同时，公投的失败（对于保守党政府而言的绝对大概率事件），能够压制苏格兰民族党的生存空间，另外鉴于历来都是工党政府在力推苏格兰的自治，而保守党总是扮演一个压迫的角色，此番同意公投，能够某种程度扭转保守党的形象，而拒绝公投，将再度恶化保守党在苏格兰的地位，在党派竞争中，“一箭双雕”的决定，保守党何乐而不为呢？
历史上的地方分权传统与现实中的“低风险，高回报”，使得2012年的英国卡梅伦政府“慷慨”地同意了苏格兰独立公投的举行。但邻近公投前夕，苏格兰独立声浪的飙升，也着实让英国政府“虚惊一场”，以至于卡梅伦在演讲中说出了著名的“我会心碎”言论。而今天经过了英国脱欧、进一步的权力下放与英国政治、苏格兰政治等诸多变化，世殊时异，英国政府再次同意公投可能需要新的契机。
附：1998《苏格兰法案》的权力划分
1.英国议会保留的权力
王室，英格兰与苏格兰的联盟，联合王国议会；
国际关系，包括对外贸易，除了：观察和实施欧盟和欧洲人权公约事项；
国防和国家安全；叛国；处理恐怖主义的规定；财政和货币政策，货币，造
币和法定货币；
移民和国籍，引渡；
与毒品和枪支有关的刑法，以及对毒品的管制滥用；
选举，地方选举除外；
官方机密，国家安全；
关于公司、商业协会、保险、公司破产和知识产权的法律，金融机构和金融服务的监管；
竞争，垄断和兼并；
就业立法，包括劳资关系、平等机会、健康和安全；
大多数消费者保护;数据保护；
邮局、邮政和电报服务；
大多数能源事宜；
铁路和航空运输；道路交通安全；
社会保障；
对这些职业的监管，包括医疗、牙科、护理和其他卫生专业、兽医、建筑师、审计师、地产代理、破产从业人员和保险中介；
运输安全和监管；
研究理事会；
受助区域的选定；
核安全，控制和药品安全，互惠健康协定；
广播和电影分类，剧院、电影院、赌博的许可；
重量和测量；时区；
堕胎，人类受精和胚胎学，遗传学，异种移植（xenotransplantation）；
平等方案；
对外层空间活动的管制。
2.主要移交给苏格兰议会的职能
健康；
教育和培训；
地方政府，社会工作，住房和规划；
经济发展和运输;欧洲结构基金的管理；
法律和家庭事务，包括大多数民法和刑法以及司法和起诉制度；警察和监狱；
环境；
农业，渔业和林业；
体育与艺术；
与下放事项有关的研究和统计。
本文作者
华敏超，西南政法大学白昃战略研究院讲师，国际关系博士。
注：本文部分内容已经在《联合早报》2022年12月7日刊发，本篇是在其基础上的补充与延伸，特此说明。
END
编辑| 吕梦婷
责编| 常宇豪
审核| 马 方
西南政法大学白昃战略研究院
